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Criteres d'inscription a l'Annexe II conformement a l'Article II, le paragraphe 2 a), de la Convention

Contexte

Le paragraphe 2 a) de l'Article II de la Convention stipule que:

"[L'Annexe II comprend] toutes les espèces qui, bien que n'étant pas nécessairement menacées actuellement d'extinction, pourraient le devenir si le commerce des spécimens de ces espèces n'était pas soumis à une réglementation stricte ayant pour but d'éviter une exploitation incompatible avec leur survie;"

Conformément à l'Annexe 2a de la résolution Conf. 9.24, "une espèce devrait être inscrite à l'Annexe II lorsque l'un ou l'autre des critères suivants est rempli.

A. Il est établi, déduit ou prévu que l'espèce satisfera à l'un au moins des critères énumérés à l'Annexe 1 [de la résolution Conf. 9.24] dans un avenir proche, à moins que le commerce de ladite espèce ne soit strictement réglementé.

B. Il est établi, déduit ou prévu que le prélèvement de spécimens dans la nature aux fins de commerce international nuit ou pourrait nuire à l'espèce pour l'une ou l'autre des raisons suivantes:

i) il excède, sur une longue période, le niveau pouvant être maintenu indéfiniment; ou

ii) il réduit l'espèce à un niveau de population auquel sa survie pourrait être menacée par d'autres facteurs." [Paragraphe B ii)]

Commentaire

L'Annexe 5 de la résolution Conf. 9.24 (Définitions, notes et lignes directrices) note que l'expression "menacée d'extinction" est définie dans l'Annexe 1 (Critères biologiques pour l'Annexe I). Si l'on présume que "sa survie serait menacée" équivaut en gros à "elle serait menacée d'extinction", cela implique que la seule différence de fond entre le premier et le troisième éléments des critères d'inscription à l'Annexe II [les paragraphes A et B ii)] est que le premier donne une indication temporelle ("dans un avenir proche") et pas le troisième.

Quoi qu'il en soit, le paragraphe D de l'Annexe 1 de la résolution Conf. 9.24 stipule qu'une espèce remplit les critères d'inscription à l'Annexe I s'il est probable qu'elle remplira un ou plusieurs des critères énumérés aux paragraphes A, B ou C de l'Annexe 1 dans une période de cinq ans. Pour que les Annexes 1 et 2 de la résolution Conf. 9.24 soient cohérentes, et présumant que les critères d'inscription à l'Annexe I ont la priorité sur les critères d'inscription à l'Annexe II, par "dans un avenir proche", il faut certainement entendre plus de cinq ans car s'il est probable qu'une espèce remplira dans les cinq ans l'un des critères de l'Annexe 1 immédiatement applicables, cette espèce devrait être inscrite à l'Annexe I et non à l'Annexe II.

Les paragraphes A et B ii) de l'Annexe 2a reviennent donc à affirmer qu'une espèce devrait être inscrite à l'Annexe II s'il est établi, déduit ou prévu que le prélèvement de spécimens dans la nature aux fins de commerce international aboutira à ce que l'espèce remplisse les critères d'inscription à l'Annexe I dans les six ans ou plus. Il est difficile d'imaginer une série de circonstances telles qu'une espèce remplirait ce critère et non le critère B i). Autrement dit, il est très probable que toutes les espèces qui remplissent ce critère le remplissent parce que les prélèvements dans la nature dépassent, sur une longue période, le niveau pouvant être maintenu indéfiniment. La seule autre circonstance serait une courte période de prélèvement intense amenant une espèce non menacée à un niveau où elle est menacée. Cependant, dans une telle situation, l'espèce remplirait les conditions d'inscription à l'Annexe I et non ceux d'inscription à l'Annexe II. Il apparaît donc, au vu de la formulation actuelle de la résolution Conf. 9.24, que les critères énoncés dans les paragraphes A et B ii) de l'Annexe 2a sont pour l'essentiel superflus.

Si c'est le cas, le seul critère fonctionnel de l'Annexe 2a de la résolution Conf. 9.24 est celui du paragraphe B i). L'expression "longue période" n'est pas définie explicitement dans la résolution. L'Annexe 5 déclare même que cette période varie en fonction des caractéristiques biologiques de l'espèce et que le choix de la période devrait dépendre de la courbe observée des fluctuations naturelles de l'abondance de l'espèce et de l'adéquation entre le nombre de spécimens prélevés dans la nature et le programme de prélèvement durable fondé sur ces fluctuations.

Ce qui précède, et la référence à "indéfiniment" dans le paragraphe B i), a pour effet de préciser ce critère pour ce qui est de la durabilité. Pour l'essentiel, ce critère affirme que toute espèce dont le niveau continu des prélèvements dans la nature pour le commerce international n'est pas jugé ou estimé durable à long terme, devrait être inscrite à l'Annexe II.

L'on présume par là qu'une telle espèce sera menacée d'extinction, ou pourrait finalement le devenir, ce qui correspond au libellé du paragraphe 2 a) de l'Article II de la Convention (Principes fondamentaux).

Les deux questions les plus importantes sont donc les suivantes:

· Comment déterminer si un niveau donné de prélèvement est durable ou non?

· Est-il nécessairement vrai que toutes les espèces faisant l'objet d'un niveau de prélèvement non durable pendant une longue période, deviendront de ce fait "menacées d'extinction"?

a. Comment déterminer si un niveau donné de prélèvement est durable ou non?

Compte tenu des variations naturelles des populations d'espèces sauvages, quels que soient l'échelle temporelle, les effets liés à la densité et les interactions entre les différentes espèces dans les écosystèmes naturels, il est extrêmement difficile de déterminer à quel niveau de prélèvement une population donnée peut être durable à long terme.

Lorsque le prélèvement n'est pas destructeur, ou si les prélèvements sont très modérés comparés à la taille de la population et s'ils ont été pratiqués depuis très longtemps avec des effets négligeables, il est raisonnable de supposer que le prélèvement est durable. Toutefois, la situation peut changer – parfois même rapidement – étant donné le caractère dynamique des écosystèmes naturels, la méconnaissance ou l'incertitude entourant les populations de presque toutes les espèces sauvages, et le fait que les populations exploitées subissent d'autres influences que le prélèvement.

De ce fait, il pourrait être utile de poser la question de la durabilité en termes de gestion "réactive" et responsable. Une telle gestion implique un suivi continu des populations et le suivi et le contrôle des prélèvements – le régime de prélèvement étant adapté continuellement en fonction des changements observés dans les populations.

Les espèces faisant l'objet de prélèvements pour le commerce international qui ne bénéficieraient pas d'un tel régime, seraient considérées comme remplissant probablement les critères d'inscription à l'Annexe II énoncés dans le paragraphe B. i) de la résolution Conf. 9.24 – à moins qu'il soit démontré que les prélèvements ne sont pas destructeurs ou qu'ils sont très modérés comparés à la taille connue de la population.

Certes, certaines espèces, bien que soumises à un régime de gestion, peuvent malgré tout faire l'objet de prélèvements non durables, et peuvent remplir les critères d'inscription à l'Annexe II. L'existence d'un régime de gestion ne prouve pas en soi qu'une espèce est gérée durablement (le cas de nombreux stocks de pêches marines apparemment gérés en est la preuve). Un bon régime de gestion (c'est-à-dire qui empêche qu'une espèce doive être inscrite à l'Annexe II) est un régime dont on peut démontrer qu'il a géré l'espèce dans le temps sans qu'elle devienne menacée d'extinction ou, si le régime est nouveau ou récent, qu'il applique des taux de prélèvement très prudents, un suivi intensif, et un respect effectif de ses dispositions.

b. Est-il nécessairement vrai que toutes les espèces faisant l'objet d'un niveau de prélèvement non durable pendant une longue période deviendront de ce fait "menacées d'extinction"?

En première analyse, cela semble aller de soi. On peut s'attendre à ce que toute population où des prélèvements ont lieu sur une longue période à un taux constamment plus élevé que le taux de recrutement, connaisse un déclin finissant par la conduire à l'extinction. Quoi qu'il en soit, les régimes de prélèvement et les populations suivent rarement des modèles linéaires. Dans certains cas, les populations peuvent diminuer, sur une longue période, pour atteindre un niveau où les prélèvements ne sont plus rentables. Ce niveau peut être supérieur à celui auquel l'espèce est menacée d'extinction.

C'est vraisemblable pour – par exemple – certaines essences tropicales. Chez ces espèces, les arbres donnant du bois d'une qualité acceptable pour l'exportation finissent par manquer après une longue période car ils sont abattus plus vite que n'arrivent à maturité dans la population des arbres de même qualité. En ce sens, ce taux de prélèvement n'est pas durable indéfiniment. Toutefois, les arbres encore immatures (pousses, plants) et les arbres matures qui ne sont pas de qualité acceptable pour l'exportation peuvent survivre en grand nombre, si bien que l'espèce ne sera pas menacée selon les critères et les lignes directrices énoncées dans les Annexes 1 et 5 de la résolution Conf. 9.24. [Notez que les indications numériques données dans l'Annexe 5 concernent le nombre d'individus de la population et non le nombre d'individus matures ou reproducteurs]. Un argument largement évoqué est que cela pourrait être vrai de nombreuses espèces de poissons faisant l'objet de prélèvements commerciaux, en particulier ceux à grande fécondité. En pareil cas, des prélèvements sont faits à des niveaux dépassant le rendement durable sur une longue période, ce qui réduit la population reproductrice à une petite fraction de son niveau original et rend cette population économiquement non rentable mais la laisse à un niveau encore nettement supérieur à celui auquel elle serait menacée d'extinction. Ces populations auraient alors la possibilité de se rétablir naturellement, ou du moins de stabiliser à un niveau où elle n'est pas menacée.

Dans la réalité, la situation est plus compliquée que cela. Dans les pêches, une population peut ne plus être rentable à exploiter dans le cadre d'une pêche visant une seule espèce, mais peut encore faire l'objet de prises incidentes dans le cadre d'une pêche à plusieurs espèces. Dans ce cas, le mécanisme de rétablissement implicite exposé plus haut n'est pas valable et le déclin de cette population peut se poursuivre. En outre, certains éléments portent à croire que des changements écologiques (les plus notables étant dans les interactions entre espèces) peuvent survenir lorsque les populations d'une espèce dans un écosystème subissent un grave déclin, si bien que ces populations ne se rétablissent pas même si la cause de l'épuisement est éliminée. Compte tenu de ces facteurs, de la variabilité environnementale non prévisible, des changements dans le fonctionnement de l'écosystème, des changements dans le comportement des consommateurs et autres facteurs économiques, il peut être difficile de prédire avec un quelconque degré de certitude quelles espèces ne deviendront vraisemblablement pas menacées d'extinction.

Néanmoins, il est évident qu'il n'est nullement systématique qu'un niveau non durable des prélèvements destinés à l'exportation aboutisse finalement à ce que l'espèce devienne menacée d'extinction. Si c'était le cas, le critère de l'Annexe 2a de la résolution Conf. 9.24 outrepasserait clairement les dispositions de la Convention telles qu'énoncées dans l'Article II.

De manière générale, il semble raisonnable de présumer que toute espèce faisant l'objet de prélèvements non durables destinés au commerce international deviendra probablement menacée d'extinction – à moins de pouvoir démontrer pourquoi, dans ce cas particulier, cela ne devrait pas être le cas. Comme les paramètres biologiques (qui influent fortement sur la propension d'une espèce à s'éteindre) peuvent varier grandement à l'intérieur d'un taxon donné, il ne suffirait pas dire, par exemple, que toutes les essences fournissant du bois, ou toutes les espèces de poissons exploitées commercialement, sont résistantes face à l'extinction, et ne remplissent donc pas les critères d'inscription à l'Annexe II selon le paragraphe 2 a) de l'Article II.

Conclusion

Tels qu'ils sont actuellement formulés, les critères énoncés dans les paragraphes A et B ii) de l'Annexe 2a de la résolution Conf. 9.24 paraissent en partie superflus et en partie contraires au critère énoncé dans le paragraphe D de l'Annexe 1 (sur les critères biologiques d'inscription à l'Annexe I) de cette même résolution. Le critère du paragraphe B i) paraît aller au-delà de ce qu'est l'Annexe II telle que décrite dans l'Article II, paragraphe 2 a) de la Convention.

Les Parties pourraient envisager de supprimer les critères des paragraphes A et B ii), ou de les réviser de manière à les concilier avec les critères de l'Annexe 1 de la résolution Conf. 9.24.

Les Parties pourraient envisager de réviser le critère énoncé dans le paragraphe B i) de l'Annexe 2a de la résolution Conf. 9.24 afin de le rendre compatible avec l'Article II de la Convention, et de fournir des orientations pour indiquer quand et comment l'appliquer. Ces orientations pourraient aller dans le sens évoqué plus haut: a) on pourrait présumer qu'une espèce faisant l'objet de prélèvements destinés au commerce international qui n'est pas soumise à un régime de gestion adaptable fait l'objet de prélèvements non durables – à moins que le contraire ne soit clairement démontré, et b) une espèce dont on sait ou dont on présume qu'elle est soumise à un régime de prélèvement non durable devrait être considérée comme pouvant probablement devenir menacée d'extinction – à moins que le contraire ne soit démontré.

Cette démarche poserait des questions pratiques à la Conférence des Parties. Les Parties devraient déterminer le niveau de qualité que le régime adaptable devrait atteindre pour qu'une inscription devienne inutile. Cela pourrait impliquer, entre autres, la formulation de lignes directrices sur les caractéristiques d'un bon régime de gestion. Les Parties devraient aussi décider si un régime doit avoir fait ses preuves – c'est-à-dire s'il doit avoir été en place pendant un certain temps – avant d'être jugé acceptable. En cas de régime relativement récent, les Parties pourraient décider d'inscrire l'espèce jusqu'à ce que le régime ait fait ses preuves, ou elles pourraient décider de surveiller ce régime pendant un certain temps avant de décider d'inscrire ou non l'espèce.