Programmes

Mesures de precaution enoncees dans la resolution CITES Conf. 9.24^*

 

Contexte

L'Annexe 4 de la résolution Conf. 9.24 mentionne les mesures de précaution à prendre ou dont il faut tenir compte en amendant les annexes. Cette résolution se réfère explicitement au principe de précaution, dans son préambule et dans son dispositif:

"RECONNAISSANT qu'en vertu du principe de précaution, en cas d'incertitude les Parties doivent agir au mieux de l'intérêt de la conservation de l'espèce, lors de l'examen des propositions d'amendement des Annexes I et II;

.....

DECIDE qu'en examinant toute proposition d'amender l'Annexe I ou l'Annexe II, les Parties appliquent le principe de précaution, de sorte que l'incertitude scientifique ne soit pas invoquée comme raison de ne pas agir au mieux de l'intérêt de la conservation de l'espèce".

L'Annexe 4 de cette résolution est entièrement consacrée aux mesures de précaution bien qu'il n'y soit pas fait référence au principe de précaution en tant que tel. Cette annexe comporte un paragraphe sur les mesures de précaution générales (paragraphe A), des paragraphes sur des mesures de précaution spécifiques pour les espèces transférées de l'Annexe I à l'Annexe II (paragraphes B-D) et un paragraphe sur les espèces de l'Annexe I présumées éteintes (paragraphe E). Les mesures de précaution générales, les mesures spécifiques et le processus d'examen des quotas sont traités ci-dessous séparément.

I. Mesures de précaution générales

Contexte

Le paragraphe A de l'Annexe 4 de la résolution Conf. 9.24 stipule que:

"Lorsqu'elles examinent les propositions d'amendement des annexes, les Parties, en cas d'incertitude quant à l'état d'une espèce ou à l'effet du commerce sur la conservation d'une espèce, agissent au mieux de l'intérêt de la conservation de l'espèce."

Commentaire

Le libellé de ce paragraphe étant similaire à celui de la résolution Conf. 9.24, qui se réfère explicitement au principe de précaution, on peut penser que l'intention est de renforcer le principe de précaution reconnu dans la Convention. Comme le note Dickson (1999), le principe de précaution est mal défini en droit international et peut être compris de différentes manières. Pour comprendre l'intention de la résolution Conf. 9.24, trois grandes questions doivent être posées:

· Quand doit-on se référer à ce paragraphe (autrement dit, qu'entend-on par "cas d'incertitude")?

· Qu'entend-on par "espèce" (voir ci-dessus, "inscription scindée")

· Qu'entend-on par "au mieux de l'intérêt de la conservation d'une espèce"?

1. Quand doit-on se référer au paragraphe A?

Comme les effets des amendements aux annexes se manifestent dans le futur, ils impliquent toujours, fondamentalement, un certain degré d'incertitude. On peut donc avancer que ce paragraphe s'applique à toutes les propositions. Toutefois, à ce niveau, il n'est guère autre chose qu'une exhortation générale visant à faire appliquer la Convention dans l'esprit de son préambule, exprimé en particulier au premier paragraphe ("Reconnaissant que la faune et la flore sauvages constituent … un élément irremplaçable des systèmes naturels, qui doit être protégé par les générations présentes et futures") et au quatrième ("Reconnaissant en outre que la coopération internationale est essentielle à la protection de certaines espèces de la faune et de la flore sauvages contre une surexploitation par suite du commerce international").

Il semble que l'intention ait été que ce paragraphe ait plus de force et qu'il soit applicable là où l'incertitude quant aux effets d'une proposition est considérable (elle se manifeste d'ordinaire par un désaccord général). En pareil cas, l'incertitude peut porter sur de nombreux facteurs, tels que:

· nos connaissances de l'état de l'espèce;

· les effets de l'amendement aux annexes proposé sur les régimes de prélèvement;

· les effets de tout changement dans les régimes de prélèvement sur la population dans la nature;

· les effets de l'amendement sur un éventuel commerce illicite;

· les effets de l'amendement sur la demande internationale de l'espèce;

· les futurs changements de la demande internationale, pas nécessairement liés à l'amendement proposé;

· les futurs changements de modes de gestion dans les Etats de l'aire de répartition dus à l'amendement proposé;

· les autres futurs changements de modes de gestion dans les Etats de l'aire de répartition;

· les futurs changements dans l'état de l'espèce dus à d'autres facteurs que l'amendement proposé.

Dans tous les cas, il y aura plus ou moins d'incertitude quant à ces facteurs ou à d'autres. En ce qui concerne les décisions prises "au mieux de l'intérêt de la conservation de l'espèce", le facteur important n'est pas le degré d'incertitude sur un facteur donné mais le risque associé à cette incertitude. Dans ce contexte, par "risque" on entend essentiellement la possibilité qu'un ensemble donné de circonstances ou d'actions génère un résultat qui ne soit pas au mieux de l'intérêt de la conservation de l'espèce. Un facteur comportant un degré élevé d'incertitude peut présenter un risque faible tandis qu'un autre ayant une incertitude relativement faible peut présenter un risque bien plus grand.

Il serait plus utile de traiter de l'incertitude en demandant aux auteurs de propositions d'amendements aux annexes d'exposer explicitement les risques perçus pour des actions données. Ils devraient aussi indiquer les moyens de suivre et d'évaluer les résultats de différentes actions, et les mesures correctives qui seraient mises en place en cas de problèmes. Une telle démarche permettrait à la Conférence des Parties de déterminer elle-même, dans la transparence et de façon explicite, le degré de risque qu'elle est prête à accepter dans un cas donné; elle saurait aussi que les conséquences de ses décisions ne sont pas irréversibles. En tant que partie prenante à cette démarche, la Conférence des Parties réexaminerait régulièrement ses décisions pour juger elle-même si elle estime que les résultats sont satisfaisants.

Cette question est traitée de façon plus détaillée dans le document sur l'incertitude, qu'il faudrait lire parallèlement à cette partie.

2. Qu'entend-on par "espèce"?

Cette question est traitée dans le document sur les inscriptions scindées.

3. Qu'entend-on par "au mieux de l'intérêt de la conservation d'une espèce"?

Ce paragraphe a été largement utilisé pour faire opposition à l'allégement de restrictions au commerce. On présume qu'en cas d'incertitude, on agit au mieux de l'intérêt de la conservation d'une espèce en maintenant la protection maximale prévue par la Convention (en cas de doute, le commerce est interdit).

Quoi qu'il en soit, on peut interpréter ce paragraphe différemment. Certains arguent qu'on agit au mieux de l'intérêt à long terme d'une espèce en encourageant son utilisation durable afin que la population locale puisse en tirer parti. Les pays de l'Afrique australe ont fait valoir cet argument dans leurs propositions sur l'éléphant d'Afrique. Ces pays ont argué que le commerce international joue un rôle important dans la maximisation des retombées de l'utilisation durable des éléphants et ont donc agi en faveur de l'ensemble de leurs populations d'éléphants en prévoyant des incitations au maintien des éléphants et de leur habitat.

A Cuba, la conservation de la tortue imbriquée paraît s'être considérablement améliorée avec la réduction des prélèvements nationaux de 5000 spécimens par an de 1968 à 1990 à moins de 500 à la fin des années 1990. A la CdP 10 et à la CdP 11, Cuba a proposé le transfert de l'Annexe I à l'Annexe II de sa population de tortues imbriquées pour permettre l'exportation d'écaille de tortue issue de cette petite quantité prélevée, pour obtenir des devises. Comme sa proposition a été rejetée, il est possible que ce pays ramène au niveau d'avant 1990 (en toute légalité), ses prélèvements annuels de tortues imbriquées à des fins de consommation interne, pour compenser les bénéfices dont il doit se passer en l'absence de commerce international. Ce changement aurait à l'évidence des effets négatifs sur la conservation de l'espèce.

On estime aussi que parfois, en transférant une espèce de l'Annexe II à l'Annexe I, ou en inscrivant à l'Annexe I une espèce auparavant non inscrite, on agit au mieux de l'intérêt de la conservation de cette espèce, même si elle remplit les critères d'inscription à l'Annexe I. C'est particulièrement vrai pour les taxons intéressant les amateurs (cactus et orchidées parmi les plantes, et perroquets et tortues terrestres parmi les animaux). En pareil cas, le risque est que l'inscription de l'espèce à l'Annexe I attire l'attention des commerçants et des préleveurs et augmente la demande et le risque de commerce illicite. Les Parties le reconnaissent explicitement dans la résolution Conf. 9.18 (Rev.), concernant la réglementation du commerce des plantes.

Inscrire une espèce à l'Annexe I peut aussi entraver le commerce des spécimens reproduits artificiellement ou élevés en captivité, et donc diminuer les raisons de maintenir les populations en culture ou en captivité – ce qui n'est pas nécessairement agir au mieux des intérêts de l'espèce.

II. Mesures de précaution spécifiques

Contexte

La partie B de l'Annexe 4 de la résolution Conf. 9.24 énonce une série de conditions spécifiques devant être réunies pour qu'une espèce soit supprimée de l'Annexe I:

"B. 1. Aucune espèce inscrite à l'Annexe I n'est supprimée des annexes sans avoir été préalablement transférée à l'Annexe II. Tout effet du commerce sur l'espèce est surveillé pendant deux intervalles au moins entre les sessions de la Conférence des Parties.

2. Le transfert à l'Annexe II des espèces inscrites à l'Annexe I ne devrait être envisagé que si elles ne remplissent pas les critères pertinents de l'Annexe 1. Même si ces espèces ne remplissent pas les critères pertinents de l'Annexe 1, elles devraient être maintenues à l'Annexe I, à moins qu'elles ne remplissent l'un des critères suivants:

a) l'espèce ne fait l'objet d'aucun commerce international et son transfert à l'Annexe II ne risque pas d'encourager le commerce de toute espèce inscrite à l'Annexe I, ni de causer des problèmes d'application pour celle-ci; ou

b) l'espèce est susceptible de faire l'objet d'une demande à des fins commerciales, mais sa gestion est telle que la Conférence des Parties a la certitude:

i) que les Etats de l'aire de répartition appliquent les dispositions de la Convention, en particulier celles de l'Article IV; et

ii) que les contrôles d'application de la Convention sont adéquats et que ses dispositions sont respectées; ou

c) un quota d'exportation, faisant partie intégrante de la proposition d'amendement et fondé sur des mesures de gestion décrites dans le mémoire justificatif de la proposition, a été approuvé par la Conférence des Parties sous réserve de la mise en place de contrôles efficaces d'application de la Convention; ou

d) un quota d'exportation, faisant partie intégrante de la proposition d'amendement et fondé sur des mesures de gestion décrites dans le mémoire justificatif de la proposition, a été approuvé par la Conférence des Parties pour une durée déterminée, sous réserve de la mise en place de contrôles efficaces d'application de la Convention; ou

e) une proposition d'élevage en ranch est soumise conformément aux résolutions applicables de la Conférence des Parties et est approuvée."

Commentaire

Suppression de l'Annexe I d'une espèce ne faisant pas l'objet de commerce

D'après les mesures prévues en B. 2. a), une espèce devrait être maintenue à l'Annexe I même si elle ne remplit pas les critères biologiques ou commerciaux d'inscription à cette Annexe si son transfert à l'Annexe II risque d'encourager le commerce de toute espèce inscrite à l'Annexe I, ou de causer des problèmes d'application pour celle-ci.

Cette disposition paraît contraire à la définition de l'Annexe I donnée dans l'Article II de la Convention. L'Article II prévoit qu'une espèce doit être inscrite à l'Annexe II et non à l'Annexe I si elle doit faire l'objet d'une réglementation afin de rendre efficace le contrôle du commerce des spécimens d'autres espèces [Article II, paragraphe 2 b)]. Cependant, les autres espèces en question sont des espèces de l'Annexe II et non de l'Annexe I.

L'on voit mal si dans cette disposition, il faut comprendre le mot "espèce" dans son sens biologique, ou tel qu'il est défini dans l'Article I de la Convention (voir document sur les inscriptions scindées).

Contrôles efficaces ou adéquats

La partie B de l'Annexe 4 de la résolution Conf. 9.24 mentionne plusieurs fois que les Parties doivent avoir la certitude que les contrôles d'application de la Convention sont "adéquats" [paragraphe 2 b) ii)] ou "efficaces" [paragraphes 2 c) et d)].

Il n'y a pas d'indications ni de lignes directrices à ce sujet. L'on voit donc mal si l'on attend des auteurs de propositions qu'ils prouvent que les contrôles d'application de la Convention sont adéquats ou efficaces dans les pays d'importation potentiels aussi bien que dans les pays d'exportation et les autres Etats de l'aire de répartition. Quand une proposition porte sur l'espèce tout entière (dans le sens biologique du terme), on pourrait avancer que si les contrôles d'application de la Convention sont adéquats ou efficaces dans tous les Etats de l'aire de répartition, il n'est pas nécessaire de prouver qu'ils le sont dans les pays d'importation puisque la population sauvage est adéquatement protégée dans les Etats de l'aire de répartition. Quand une proposition résulte d'une inscription scindée, il n'est évident que ce soit le cas. L'ouverture de marchés internationaux légaux du fait de l'exportation de spécimens de populations couvertes par l'Annexe II pourrait faciliter l'entrée dans le commerce illicite de spécimens des autres populations couvertes par l'Annexe I. Voir dans le document sur les inscriptions scindées dans quelle mesure cette question devrait être abordée.

En l'absence de lignes directrices sur la base desquelles décider si les contrôles sont adéquats ou efficaces, l'on présume que c'est à la Conférence des Parties d'en juger au cas par cas.

Autres restrictions au commerce

Les seules restrictions spécifiques au commerce incluses dans la partie B. 2. de l'Annexe 4 de la résolution Conf. 9.24 concernent les quotas d'exportation – pour une durée déterminée ou sans durée déterminée – et les propositions d'élevage en ranch. Dans la pratique, les Parties appliquent plusieurs autres types de restrictions en examinant le transfert d'espèces de l'Annexe I à l'Annexe II:

· d'autres formes de quotas, notamment pour les spécimens introduits en provenance de la mer et les réexportations;

· l'exportation des seuls produits obtenus par des prélèvements non destructeurs (tissus en laine de vigogne obtenue par la tonte d'animaux vivants, par exemple);

· d'autres restrictions sur des produits (annotation º604 sur l'éléphant d'Afrique, par exemple);

· des conditions imposées pour l'exportation de certains produits (décisions 10.1 et 10.2 concernant l'exportation de l'ivoire, par exemple);

· l'indication des pays d'importation (le Japon, par exemple, est désigné comme seul destinataire de l'ivoire dans l'annotation º604);

Actuellement, ces restrictions sont faites au cas par cas. Il serait utile de fournir des orientations sur les types de restrictions autorisées et les circonstances dans lesquelles elles seraient appropriées.

Tout comme elles imposent des restrictions sur le commerce des espèces qui sont transférées de l'Annexe I à l'Annexe II, les Parties, de plus en plus, imposent des restrictions aux espèces déjà à l'Annexe II au lieu de les transférer à l'Annexe I quand elles considèrent que le commerce comme préoccupant. C'est ainsi qu'à la CdP11, le transfert de l'Annexe II à l'Annexe I des pangolins d'Asie Manis spp. a été proposé sur la base du fait qu'ils remplissent les critères biologiques et commerciaux d'inscription à l'Annexe I. Les Parties ont décidé que même si c'est le cas, la conservation de ces espèces serait mieux assurée par leur maintien à l'Annexe II avec un quota zéro. Une telle mesure constitue un amendement aux annexes et peut être considérée comme une mesure de précaution. Il n'y a actuellement pas de critères ni de lignes directrices permettant d'évaluer les propositions pour modifier ce type de restrictions à l'avenir.

III. Renouvellement des quotas

Contexte

La partie D de l'Annexe 4 de la résolution Conf. 9.24 énonce les conditions de renouvellement des quotas:

"Si la Partie auteur de la proposition souhaite renouveler, amender ou supprimer un quota fixé en application du paragraphe B 2.d) ci-dessus, elle soumet une proposition pertinente pour examen lors de la session suivante de la Conférence des Parties".

Le paragraphe B 2. d) expose l'un des moyens de mettre en œuvre les mesures de précaution qu'implique le transfert d'une espèce de l'Annexe I à l'Annexe II, à savoir l'établissement d'un quota d'exportation faisant partie intégrante de la proposition d'amendement, pour une période spécifiée.

Commentaire

La résolution Conf. 9.24, pas plus que la Convention, n'établit de critères permettant d'évaluer les propositions de renouvellement, de modification ou de suppression d'un quota. Les critères actuels les plus pertinents pour évaluer ces propositions paraissent être ceux énoncés dans l'Annexe 4, paragraphe B 2 c) & d) pour l'établissement de quotas après le transfert de l'Annexe I à l'Annexe II; ils indiquent que le quota devrait être "fondé sur des mesures de gestion décrites dans le mémoire justificatif de la proposition … sous réserve de la mise en place de contrôles efficaces d'application de la Convention ".

Si l'intention est que ces critères doivent être utilisés pour évaluer les propositions de modification de quotas, il serait utile de les expliciter.

Conclusion

La mise en œuvre de certaines des mesures de précaution énoncées dans l'Annexe 4 de la résolution Conf. 9.24 pose quelques problèmes. La mesure de précaution générale prévue au paragraphe A est ouverte à l'interprétation et ne comporte pas d'orientations quant à son application ou aux mesures à prendre pour y donner suite. Il serait utile de demander aux auteurs de propositions d'amendements aux annexes d'indiquer explicitement les risques des diverses mesures, comment les résultats de ces mesures seront suivis et évalués, et quelles mesures correctives seraient prises en cas de problème. La Conférence des Parties déciderait elle-même du niveau de risque qu'elle juge acceptable et examinerait les résultats de ses décisions pour veiller à ce que des mesures correctives soient prises.

Concernant les mesures de précaution plus spécifiques, certaines déjà été adoptées par la Conférence des Parties ne figurent pas dans l'Annexe 4 de la résolution Conf. 9.24. Il serait utile de les y inclure en indiquant quand et comment les appliquer.

La mesure de précaution énoncée dans le paragraphe B 2 a) (les espèces ne remplissant pas les critères biologiques ou commerciaux d'inscription à l'Annexe I devraient y être maintenues si leur suppression de cette annexe risque de poser des problèmes à une autre espèce de cette annexe) paraît contraire à l'intention de l'Article II de la Convention en ce qui concerne les espèces à inscrire à chacune des annexes. Les Parties pourraient revoir cette mesure.

Il n'y a pas de critères ni de lignes directrices sur la mise en œuvre de restrictions pour les espèces déjà inscrites à l'Annexe II (des restrictions de ce type sont en général imposées en remplacement du transfert à l'Annexe I), ou pour évaluer une proposition de renouvellement de quota (paragraphe D de l'Annexe 4). Les Parties pourraient envisager d'en établir.

Référence

Dickson, B. 1999. The Precautionary Principle in CITES: A Critical Assessment. Natural Resources Journal 39: 211-228.