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Inscriptions scindees

Contexte

La première partie de l'Annexe 3 de la résolution Conf. 9.24 (Cas particuliers) concerne les inscriptions scindées:

"En règle générale, l'inscription d'une espèce à plus d'une annexe devrait être évitée compte tenu des problèmes d'application qu'elle pose. Quand une inscription scindée est effectuée, elle devrait en général l'être sur la base de populations nationales ou continentales plutôt que de sous-espèces. Les inscriptions scindées qui placent certaines populations d'une espèce dans les annexes et en excluent les autres ne devraient normalement pas être autorisées.

Pour les espèces se trouvant hors de la juridiction de tout Etat, l'inscription aux annexes devrait faire usage des dénominations utilisées par d'autres accords internationaux pertinents, le cas échéant, pour définir la population. En l'absence d'un tel accord international, les annexes devraient définir la population par région ou sur la base de coordonnées géographiques.

Les noms taxonomiques inférieurs à l'espèce ne devraient pas être utilisés dans les annexes, à moins que le taxon en question soit bien distinct et que l'usage du nom n'entraîne pas des problèmes d'application."

Commentaire

Dans l'Annexe 3 de la résolution Conf. 9.24, le mot "espèce" est utilisé au sens courant et non dans sa définition très peu orthodoxe donnée dans l'Article I, paragraphe a), de la Convention ("Espèces": toute espèce, sous-espèce, ou une de leurs populations géographiquement isolée) utilisée dans les commentaires suivants (qui concernent les inscriptions scindées entre l'Annexe I et l'Annexe II).

L'Annexe 3 est en fait une exhortation générale invitant les Parties à éviter les inscriptions scindées. Toutefois, les Parties estiment que l'inscription scindée peut être un excellent outil permettant de gérer, dans le cadre de la Convention, le commerce d'espèces dont l'état de conservation peut varier considérablement selon le lieu dans l'aire de répartition. La majorité des propositions controversées et de celles sur des espèces-phares (éléphants, tortues imbriquées, baleines) qui ont été soumises à la CdP11 concernaient des inscriptions scindées. Il est peu probable qu'il en aille différemment à l'avenir. Or, l'Annexe 3 n'explique guère comment évaluer au mieux ces propositions.

S'il y a des exceptions [la plus notable étant l'autruche (Struthio camelus)], la consigne de ne pas autoriser normalement les inscriptions scindées qui placent certaines populations d'une espèce dans les annexes et en excluent les autres, paraît raisonnable et utile. Le recours aux dénominations utilisées par d'autres accords internationaux pertinents pour définir la population paraît tout aussi raisonnable et utile.

Les inscriptions scindées posent quatre questions principales:

· Définir ou délimiter les populations, en particulier celles des espèces migratrices;

· Critères permettant de juger si l'application des dispositions est adéquate;

· Chiffres indicatifs permettant d'évaluer les populations nationales;

· Déterminer si des mesures de précaution devraient être appliquées aux populations en question (c'est-à-dire à l'espèce au sens CITES) ou à l'espèce tout entière, au sens biologique.

1. Définir ou délimiter les populations, en particulier celles des espèces migratrices

Les populations continentales des espèces terrestres largement réparties sont souvent – mais pas toujours – géographiquement isolées les unes des autres, de sorte qu'il devrait être relativement facile d'en identifier les individus et de mettre en œuvre les réglementations. Cependant, les populations nationales de ces espèces sont souvent contiguës et les individus de nombreuses espèces animales peuvent franchir les frontières nationales, parfois au cours de migrations régulières. Ainsi, non seulement il peut être difficile de déterminer de quelle population nationale un spécimen donné provient, mais des animaux individuels peuvent changer d'annexe en franchissant une frontière.

Exemples

La tortue imbriquée (Eretmochelys imbricata)

A la CdP 11 (et à la CdP10), Cuba a soumis une proposition de transfert de sa population detortues imbriquées (Eretmochelys imbricata) de l'Annexe I (où l'ensemble de l'espèce est inscrite) à l'Annexe II, sous réserve de divers contrôles. Les tortues imbriquées, qui devaient être la source de produits destinés à l'exportation, font partie de populations qui se nourrissent en deux endroits à Cuba. Si le détail de ces populations n'est pas clair (et est controversé), il est évident qu'elles sont composées, du moins en partie, d'individus qui pondent dans des pays adjacents. Il est donc très probable que régulièrement, une partie importante de cette population entre dans les eaux cubaines et en sorte. Si la population cubaine était à l'Annexe II et les populations des pays adjacents à l'Annexe I, ces animaux passeraient saisonnièrement d'une annexe à l'autre.

La situation est la même pour les espèces relevant d'une législation nationale (une espèce protégée dans un pays peut fort bien ne pas l'être dans un pays adjacent). Quoi qu'il en soit, la CITES est une convention internationale qui se préoccupe de la conservation des espèces et des populations en tant qu'unités, quels que soit les pays où elles sont présentes (sauf s'ils sont susceptibles d'influer sur leur état de conservation). Dans le cas de la tortue imbriquée, il paraît donc déraisonnable de tenter d'évaluer l'état de la population qui se nourrit dans les eaux cubaines sur la base des critères énoncés dans la résolution Conf. 9.24 sans tenir compte des populations des pays où des individus de cette population se reproduisent. De même, il peut être déraisonnable d'envisager de transférer cette "population" d'une annexe à une autre indépendamment des autres "populations".

L'éléphant d'Afrique (Loxodonta africana)

Les populations de l'Afrique australe de l'éléphant d'Afrique (Loxodonta africana) sont actuellement inscrites à l'Annexe II. Toutes sont adjacentes à des pays ayant des populations inscrites à l'Annexe I et il y a indubitablement des échanges entre elles (d'une rive à l'autre du Zambèze entre le Zimbabwe et la Zambie). On retrouve donc sur ce point les mêmes préoccupations que pour la tortue imbriquée. Toutefois, il est probable que ces échanges n'affectent qu'une proportion relativement faible de ces populations. Comme la majorité des éléphants de ces pays y vivent en permanence, il semble raisonnable d'évaluer leur situation au niveau du pays et d'envisager de transférer d'une annexe à l'autre des populations de pays individuels.

2. Critères permettant de juger si l'application des dispositions est adéquate

Deux questions sont importantes ici:

· L'application des dispositions est-elle adéquate en ce qui concerne les populations dont le transfert à l'Annexe II est proposé?

· L'application des dispositions est-elle adéquate et empêche-t-elle que des spécimens des populations restant à l'Annexe I entrent dans le commerce?

a. L'application des dispositions est-elle adéquate en ce qui concerne les populations dont le transfert à l'Annexe II est proposé?

Dans le cas d'une espèce de l'Annexe I dont le transfert à l'Annexe II d'une ou de plusieurs populations est proposé, les auteurs de la proposition devraient s'assurer que les mesures de précaution énoncées dans l'Annexe 4 de la résolution Conf. 9.24, qui se réfère à divers contrôles d'application de la Convention "adéquats" ou "efficaces", sont respectées. Ces points sont abordés en détail dans le document sur les mesures de précaution énoncées dans l'Annexe 4.

b. L'application des dispositions est-elle adéquate et empêche-t-elle que des spécimens des populations restant à l'Annexe I entrent dans le commerce?

A ce jour, dans les propositions de déclassement partiel, cette question est la plus importante et la plus controversée. On a avancé que le transfert à l'Annexe II de certaines populations d'une espèce inscrite à l'Annexe I créait automatiquement un marché pour les spécimens des populations restant à l'Annexe I, ce qui favorise le commerce illicite; cependant, il ne semble pas qu'il y ait de preuves à l'appui (voir, par exemple, les récents arguments contre le déclassement de populations de tortues imbriquées et d'éléphants d'Afrique, et de transfert à l'Annexe I de populations d'ours bruns). A l'inverse, ceux qui sont favorables aux inscriptions scindées assurent qu'à moins que la demande ne disparaisse complètement, cesser tout commerce ne peut qu'entraîner une augmentation des prix et donc inciter au commerce illicite. Là encore, l'on n'est parvenu à aucune conclusion probante en dépit des modèles économiques théoriques qui ont été développés sur l'élasticité des prix et l'offre et la demande. Déterminer les effets du déclassement d'une population sur les autres populations pose problème. Les Parties elles-mêmes l'ont reconnu. Dans le cas de l'éléphant d'Afrique, elles ont mis au point un dispositif pour tenter de déterminer avec précision ces effets. Il semble peu probable que les Parties souhaitent établir des mécanismes similaires dans chaque cas, ou que la Convention ait la capacité de le faire.

Dans le cas qui nous occupe, l'application des dispositions implique des contrôles dans les Etats des aires de répartition et dans les pays d'importation.

Actuellement, la résolution Conf. 9.24 ne donne pas d'indications pour déterminer dans quelle mesure ces facteurs devraient être évalués par les auteurs des propositions d'amendements. La question de savoir si les contrôle des pays d'importation devraient être évalués se pose pour toutes les propositions de transfert d'une espèce de l'Annexe I à l'Annexe II et pas seulement pour les inscriptions scindées. Ce point est abordé dans le document sur les mesures de précaution.

La question de savoir dans quelle mesure les auteurs de propositions d'inscriptions scindées devraient évaluer les contrôles des autres Etats de l'aire de répartition est controversée. A priori, il semble que cette demande ne soit pas raisonnable car on ne peut pas attendre de ces auteurs ou des Etats de l'aire de répartition dont les populations font l'objet de ces propositions (si ce ne sont pas les mêmes, ce qui est peu probable) qu'ils aient une quelconque maîtrise ou une influence sur ces contrôles. Il paraît plus raisonnable que ces auteurs de propositions prouvent que les contrôles sont adéquats ou efficaces dans les pays d'importation potentiels – afin de réduire au minimum le risque d'entrée dans le commerce (illicite) de spécimens des populations restant à l'Annexe I. Notez qu'ainsi, on accepte implicitement que les mesures de précaution énoncées dans l'Annexe 4 de la résolution Conf. 9.24 s'appliquent à l'espèce biologique tout entière et pas seulement à la population qui fait l'objet de la proposition. Ce point est approfondi plus bas.

3. Chiffres indicatifs permettant d'interpréter les critères biologiques d'inscription à l'Annexe I de populations nationales et de sous-populations d'espèces

Les difficultés générales que posent les chiffres indicatifs dépassent la portée du présent document. Quand on examine des propositions qui peuvent aboutir à des inscriptions scindées (habituellement, le transfert à l'Annexe II d'une ou de plusieurs populations d'une espèce inscrite à l'Annexe I, mais aussi l'inverse), la résolution Conf. 9.24 implique que ces populations doivent être évaluées sur la base des chiffres indicatifs figurant dans l'Annexe 5. Cependant, comme c'est le cas pour les critères des Listes rouges de l'UICN, la plus grande prudence est de rigueur quand on applique aux sous-populations d'une espèce les chiffres indicatifs et les critères prévus pour évaluer des risques d'extinction à l'échelle mondiale. En raisonnant par l'absurde, la population de pratiquement toute espèce, quelle que soit l'étendue de son aire de répartition, peut être divisée en sous-populations toujours plus petites qui, à un moment ou à un autre, rempliront les critères d'inscription à l'Annexe I (ou dans le cas des Listes rouges de l'UICN, de classification dans les catégories "en danger" ou "en danger critique") en raison de leur très petite taille.

De plus, une espèce qui, en tant que tout, remplirait les critères biologiques d'inscription à l'Annexe I pourrait – parce qu'elle présente un déclin selon le paragraphe C de l'Annexe 1 de la résolution Conf. 9.24 et les chiffres indicatifs donnés dans l'Annexe 5 – avoir des sous-populations qui ne remplissent pas ces critères. Dans le cas de l'éléphant d'Afrique, les populations australes ne remplissent pas les critères biologiques d'inscription à l'Annexe I alors que l'espèce dans son ensemble pourrait (c'est ce que certains avancent) être inscrite à cette Annexe en raison du déclin observé de son effectif total sur les deux dernières générations.

Un projet de lignes directrices a été publié pour répondre à tous ceux qui ont demandé à appliquer les critères des Listes rouges de l'UICN au niveau national (Gardenfors et al 1999). L'on y recommande que la proportion de la population mondiale représentée par la population nationale soit calculée comme suit:

i) si le taxon à évaluer est isolé de toute autre population de la même espèce située hors de la région, il équivaut à un taxon endémique. Les valeurs limites originales sont applicables aux données régionales et le taxon devrait être évalué sur cette base.

ii) si les critères sont appliqués à une partie d'une population coupée par une frontière géopolitique ou à une population régionale qui a, occasionnellement, des échanges d'individus avec d'autres populations, l'évaluation devrait se faire en deux étapes. Dans un premier temps, on utilise les données régionales pour évaluer le taxon sur la base des valeurs limites mondiales. Ensuite, si l'on juge que d'autres populations de la même espèce situées hors de la région affectent le risque d'extinction de la population régionale, on en tient compte en plaçant le taxon dans une autre catégorie de liste rouge que celle où il avait d'abord été classé. En général, la présence de populations voisines de la même espèce réduit le risque d'extinction du fait de l'immigration et de la possibilité de réensemencement, etc., si bien qu'une catégorie inférieure sera retenue. Ainsi, un taxon initialement classé comme "en danger critique" peut être reclassé dans la catégorie "en danger" et un taxon classé comme "en danger" peut passer à "vulnérable". A l'inverse, si une population d'une région connaît un déclin démographique et n'est pas autosuffisante, et que la source extra-régionale d'individus décline elle aussi, le risque d'extinction régional peut avoir été sous-estimé; le taxon devrait donc être reclassé dans une catégorie régionale plus élevée.

4. Les mesures de précautions s'appliquent-elles à la population en question ou à l'ensemble de l'espèce biologique?

Comme noté précédemment, l'aspect le plus contesté des propositions d'inscriptions scindées est l'effet potentiel du transfert de l'Annexe I à l'Annexe II de certaines populations d'une espèce sur les autres populations de cette espèce. Le paragraphe A de l'Annexe 4, qui est une mesure de précaution générale, déclare que: "[...] les Parties, en cas d'incertitude quant à l'état d'une espèce ou à l'effet du commerce sur la conservation d'une espèce, agissent au mieux de l'intérêt de la conservation de l'espèce."

Comme indiqué plus haut, dans la Convention, "espèce" signifie "toute espèce, sous-espèce, ou une de leurs populations géographiquement isolée". Une interprétation stricte du paragraphe A de l'Annexe 4 impliquerait, dans le cas de propositions pouvant aboutir à des inscriptions scindées, que seules les populations couvertes par la proposition seraient examinées. En ce qui concerne la plupart des propositions examinées à ce jour, le degré d'incertitude quant aux effets du commerce sur ces populations est relativement faible. Si, dans la plus grande partie de l'Annexe 4, le mot "espèce" correspond en général à la définition donnée dans la Convention, dans le reste de la résolution Conf. 9.24, il est utilisé dans son sens orthodoxe. Si, dans le présent document, ce mot est utilisé dans son sens orthodoxe, cette mesure de précaution implique d'évaluer les effets probables du changement d'inscription des populations concernées sur l'ensemble de l'espèce. C'est beaucoup plus problématique, aussi est-il plus probable que le résultat soit considéré comme un cas d'incertitude (voir le document sur les mesures de précaution).

Autres démarches possibles

L'analyse qui précède montre que les inscriptions scindées peuvent être bénéfiques pour la conservation en ce qu'elles s'ajoutent à la panoplie des outils de gestion pouvant être utilisés pour résoudre un problème. De plus, la possibilité de recourir aux inscriptions scindées pour le bien de la conservation montre la capacité de la CITES d'évoluer en intégrant les concepts actuels de la conservation. Récemment, une autre démarche a été adoptée pour des inscriptions scindées potentielles. Plutôt que de transférer une population à l'Annexe I, les Parties ont accordé à certaines populations d'espèces de l'Annexe II une plus grande protection en maintenant l'espèce à l'Annexe II avec un quota d'exportation zéro. Si cette démarche est retenue, les inscriptions scindées serviront à transférer de l'Annexe I à l'Annexe II des populations en sécurité et bien gérées.

Quand on envisage d'alléger les restrictions au commerce de certaines populations inscrites à l'Annexe I, il faut prendre en compte certains facteurs: la population nationale devrait être en sécurité; la conservation devrait profiter de l'allégement; le système de gestion devrait avoir des résultats et un suivi suffisants pour garantir que des mesures de sauvegarde sont en place en cas de problèmes. Tous ces éléments impliquent une certaine incertitude, aussi une démarche expérimentale pourrait-elle être la seule manière d'aller de l'avant, à condition qu'elle soit clairement expliquée, que des mécanismes de suivi soient en place et que les mesures correctives éventuellement nécessaires soient agréées à l'avance.

Conclusion

Si les Parties approuvent le principe général d'éviter autant que possible les inscriptions scindées, elles reconnaissent également le rôle possible de ces inscriptions, surtout dans le cas des espèces phares. Comme la Convention continue d'évoluer, le nombre de ces cas continuera d'augmenter. Compte tenu du nombre de questions importantes que ces cas soulèvent, les Parties pourraient envisager d'élaborer des lignes directrices plus détaillées pour évaluer les propositions d'inscriptions scindées, de manière à aborder les questions suivantes:

· Définir ou délimiter des populations, en particulier celles des espèces migratrices;

· Définir les expressions "contrôles adéquats" et "contrôles efficaces" en distinguant les pays d'importation potentiels, les Etats de l'aire de répartition dont des populations devraient être inscrites ou rester à l'Annexe I et les Etats de l'aire de répartition dont des populations devraient être inscrites ou rester à l'Annexe II;

· Donner des chiffres indicatifs sur la base desquels évaluer les populations nationales et les sous-populations d'une espèce;

· Déterminer si les mesures de précaution devraient être appliquées à la population en question (à l'espèce au sens CITES) ou à l'ensemble de l'espèce biologique;

· Envisager une démarche de gestion expérimentale de la population en question.