Les "avis de commerce non préjudiciable" (ACNP) de la CITES

Le préambule de la Convention reconnaît que la coopération internationale est essentielle à la protection de certaines espèces de la faune et de la flore sauvages contre une surexploitation par suite du commerce international; elle reconnaît aussi que des mesures doivent être prises d'urgence à cet effet. Cependant, les Parties n'ont pas défini quand commence la surexploitation.

Les expressions telles que “menacées d'extinction” (Article II, paragraphe 1) et “exploitation incompatible avec leur survie” [Article II, paragraphe 2 a)], utilisées dans la Convention concernant l'inscription d'espèces aux annexes, ont été largement définies par l'adoption de la résolution Conf. 9.24 (Rev. CoP14), Critères d'amendement des Annexes I et II. Cependant, les Parties n'ont guère clarifié des concepts voisins, relatifs à la délivrance des permis, tels que “…ne nuit pas à la survie de l'espèce intéressée” [Article III, paragraphes 2 a), 3 a) et 5 a) et Article IV, paragraphes 2 a) et 6 a)], et “conserver dans toute son aire de distribution, à un niveau qui soit à la fois conforme à son rôle dans les écosystèmes où elle est présente” (Article IV, paragraphe 3). Depuis, ces concepts sont connus collectivement comme “avis de commerce non préjudiciable” (ACNP).

Obligations découlant de la Convention

Les obligations en matière d'ACNP figurant dans la Convention sont les suivantes:

a) Article III (espèces inscrites à l'Annexe I):

i) Un permis d'exportation n'est délivré que quand … une autorité scientifique de l'Etat d'exportation a émis l'avis que cette exportation ne nuit pas à la survie de l'espèce intéressée;

ii) Un permis d'importation n'est délivré que quand … une autorité scientifique de l'Etat d'importation a émis l'avis que les objectifs de l'importation ne nuisent pas à la survie de ladite espèce; et

iii) Un certificat d'[introduction en provenance de la mer] n'est délivré que quand … une autorité scientifique de l'Etat dans lequel le spécimen a été introduit a émis l'avis que l'introduction ne nuit pas à la survie de ladite espèce; et

b) Article IV (espèces inscrites à l'Annexe II):

i) Un permis d'exportation n'est délivré que quand … une autorité scientifique de l'Etat d'exportation a émis l'avis que cette exportation ne nuit pas à la survie de l'espèce intéressée;

ii) Pour chaque Partie, une autorité scientifique surveillera de façon continue la délivrance par ladite Partie des permis d'exportation pour les spécimens d'espèces inscrites à l'Annexe II, ainsi que les exportations réelles de ces spécimens. Lorsqu'une autorité scientifique constate que l'exportation de spécimens d'une de ces espèces devrait être limitée pour la conserver dans toute son aire de distribution, à un niveau qui soit à la fois conforme à son rôle dans les écosystèmes où elle est présente, et nettement supérieur à celui qui entraînerait l'inscription de cette espèce à l'Annexe I, elle informe l'organe de gestion compétent des mesures appropriées qui doivent être prises pour limiter la délivrance de permis d'exportation pour le commerce des spécimens de ladite espèce; et

iii) Un certificat d'[introduction en provenance de la mer] n'est délivré que quand … une autorité scientifique de l'Etat dans lequel le spécimen a été introduit a émis l'avis que l'introduction ne nuit pas à la survie de ladite espèce.

Il est à noter qu'un ACNP n'est pas requis avant l'exportation des spécimens d'espèces inscrites à l'Annexe III – pas même de l'Etat qui a inscrit ces espèces à cette annexe.

Orientations de la Conférence des Parties (CoP) sur les ACNP

En 1992, la CoP a adopté la résolution Conf. 8.6, Rôle de l'autorité scientifique, qui résultait d'un document soumis par les Etats-Unis d'Amérique à la cinquième session du Comité pour les animaux (Vancouver, 1991). Cette résolution recommandait notamment que les conclusions et avis de l'autorité scientifique du pays d'exportation soient fondés sur les éléments suivants concernant l'espèce en question:

– l'état des populations
– la répartition géographique
– les tendances des populations
– les prélèvements
– les autres facteurs biologiques et écologiques
– des informations sur le commerce.

En outre, elle chargeait le Secrétariat:

a) en consultation avec les experts compétents, de préparer des lignes directrices générales pour que les autorités scientifiques puissent effectuer les examens scientifiques appropriés leur permettant d'émettre les avis requis en vertu des Articles III, IV et V de la Convention;

b) de soumettre ces lignes directrices au Comité pour les animaux et au Comité pour les plantes pour examen; et

c) de coordonner des ateliers régionaux sur le fonctionnement des autorités scientifiques.

En application de cette directive de la CoP, le 18 mai 1995, le Secrétariat a envoyé aux Parties avec la notification no 863, un questionnaire pour étudier en détail comment les autorités scientifiques des Parties sont organisées. Comme l'a expliqué le Secrétariat à la 13e session du Comité pour les animaux (Pruhonice, 1996), les réponses au questionnaire n'ont pas mis en lumière la nécessité de lignes directrices, mais la nécessité d'une formation a souvent été exprimée. Le Secrétariat a proposé de compiler des informations lors des séminaires de formation pour qu'elles fassent office de lignes directrices à l'usage des autorités scientifiques.

A la CoP10 (Harare, 1997), la résolution Conf. 8.6 (Rev.) a été remplacée par la résolution Conf. 10.3, Désignation et rôle des autorités scientifiques. Avec ce changement, la directive demandant de préparer des lignes directrices générales pour faire conduire les examens scientifiques appropriés par les autorités scientifiques a été remplacée par un encouragement aux Parties, au Secrétariat et aux organisations non gouvernementales intéressées pour qu'ils organisent et appuient des ateliers et des séminaires conçus expressément pour améliorer la mise en œuvre de la CITES par les autorités scientifiques. L'UICN a réagi en conduisant un atelier en octobre 1998 et un autre en octobre 1999 – ce dernier sous contrat avec le Secrétariat. Un rapport a résulté de ces ateliers: Autorités scientifiques CITES – Fiche d'évaluation pour aider à émettre un avis de commerce non préjudiciable pour les exportations de spécimens de l'Annexe II. Ce rapport a été soumis à la CoP11 (Gigiri, 2000) en tant que document Inf. 11.3 et a ensuite été publié par l'UICN (Rosser et Haywood, 2002). La fiche d'évaluation aide à déterminer les facteurs à prendre en compte en émettant les ACNP et aide les autorités scientifiques à comprendre les points forts et les points faibles des informations dont elles disposent. A la CoP10, les Parties ont aussi approuvé les grandes lignes d'une série d'ateliers destinés aux autorités scientifiques pour tester et promulguer la fiche d'évaluation. Depuis, le Secrétariat a organisé 14 ateliers au cours desquels la fiche d'évaluation a servi d'outil de formation des autorités scientifiques. Des représentants de plus de 100 Parties du monde entier y ont participé.

Dans la résolution Conf. 13.2, Utilisation durable de la diversité biologique: Principes et directives d’Addis-Abeba, les Parties sont instamment priées d’appliquer les Principes et directives pour l’utilisation durable de la diversité biologique (Secrétariat de la Convention sur la diversité biologique, 2004) en tenant compte des considérations scientifiques, commerciales et de lutte contre la fraude déterminées par les circonstances nationales, lorsqu’elles adoptent des procédures non préjudiciables et émettent des avis CITES de commerce non préjudiciable. A la CoP14 (La Haye, 2007), les Parties ont en outre accepté de prendre en considération certaines recommandations faites par le Comité pour les animaux et le Comité pour les plantes [voir l'annexe 2 de la résolution Conf. 13.2 (Rev. CoP14)]. Les Comités ont indiqué que bien que les Principes et directives d’Addis-Abeba ne soient pas toujours immédiatement applicables pour la prise de décisions dans le cadre de la CITES, en particulier concernant la formulation des ACNP, ils pouvaient néanmoins soutenir les orientations actuelles de l'UICN sur la formulation des ACNP, jugées appréciables pour l'élaboration de lignes directrices par taxon, pour, par exemple, les espèces d'arbres. Elles ont souligné les Principes 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11 et 12, lesquels peuvent, au cas par cas, être envisagés pour l'élaboration éventuelle d'autres lignes directrices par taxon pour les ACNP.

Dans la Vision de la stratégie CITES pour 2008 à 2013, adoptée à la CoP14 dans la résolution Conf. 14.2, l'un des objectifs fixés par les Parties est que les meilleures informations scientifiques disponibles constituent la base des avis de commerce non préjudiciable. Mandaté par la CoP, le Comité permanent, à sa 57e session, s'est accordé sur les indicateurs suivants pour cet objectif:

a) Le nombre d'études entreprises par les pays d'exportation sur:

i) la situation des populations ainsi que les tendances et les effets du commerce sur les espèces de l'Annexe II; et
ii) la situation et les tendances des espèces de l'Annexe I et les effets de tout plan de rétablissement;

b) Le nombre de Parties ayant adopté une procédure normalisée pour formuler les avis de commerce non préjudiciable;

c) Le nombre et la proportion de quotas d'exportation annuels fondés sur des études de population; et

d) Le nombre d’espèces de l'Annexe II pour lesquelles il a été établi que le commerce ne nuit pas à leur survie suite à l'application des recommandations résultant de l'étude du commerce important.

Dans la résolution Conf. 14.7, Gestion des quotas d'exportation établis au plan national, les Parties reconnaissent les liens entre les quotas d'exportation et les ACNP et adoptent des lignes directrices pour gérer ces quotas. Elles conviennent en particulier que le contingentement des exportations est un outil de gestion utilisé pour que les exportations de spécimens de certaines espèces soient maintenues à un niveau tel qu’elles n’ont pas d’effets négatifs sur leurs populations. La fixation d'un quota d’exportation conseillé par une autorité scientifique répond effectivement à l’obligation découlant de la CITES d’émettre un avis de commerce non préjudiciable pour les espèces inscrites à l’Annexe I ou à l’Annexe II et, pour les espèces de l’Annexe II, d’en garantir le maintien dans toute leur aire de répartition à un niveau conforme à leur rôle dans les écosystèmes où elles sont présentes. Lorsqu’un quota d’exportation est établi pour la première fois ou révisé, il devrait résulter d'un ACNP émis par l'autorité scientifique et cet ACNP devrait être examiné chaque année.

Si la CoP n'a pas adopté d'orientations particulières à l'intention des Parties sur la méthodologie à suivre pour formuler les ACNP, elle s'est cependant accordée sur des ACNP dans un certain nombre de circonstances:

a) La résolution Conf. 9.21 (Rev. CoP13) a pour effet que les quotas d'exportation fixés par la CoP pour les espèces de l'Annexe I sont interprétés comme remplissant les conditions des ACNP requises par les pays d'exportation et d'importation, à moins que de nouvelles données scientifiques ou de gestion n'indiquent que la population de l'espèce dans l'Etat de l'aire de répartition concerné ne puisse plus supporter le quota agréé.

b) Les quotas d'exportation annuels pour les spécimens vivants et les trophées de chasse de guépards (Acinonyx jubatus) (Botswana: 5; Namibie: 150; Zimbabwe: 50) ont été agréés à la CoP8 (Kyoto, 1992) sur la base du document Doc. 8.22 (Rev.). Ils ont pris effet sous forme d'une annotation aux annexes.

c) De plus, dans ses résolutions Conf. 10.14 (Rev. CoP14), Conf. 10.15 (Rev. CoP14) et Conf. 13.5 (Rev. CoP14), la CoP s'est accordée sur des quotas d'exportation pour les peaux entières ou presque entières (y compris les trophées de chasse) de léopards (Panthera pardus) de 12 Parties africaines, les trophées de chasse de markhors (Capra falconeri) du Pakistan et les trophées de chasse de rhinocéros noirs (Diceros bicornis) de l'Afrique du Sud et de la Namibie. Les Parties qui cherchent à établir ou à amender le quota d'une espèce inscrite à l'Annexe I doivent présenter des informations à l'appui de leur demande, notamment des indications sur la base scientifique du quota proposé, bien que d'autres orientations n'aient pas été fournies par la CoP. Des propositions récentes qui ont abouti (voir documents CoP13 Doc. 19.1-19.4 et CoP14 Doc. 37.1) suggèrent cependant que la CoP estime que les informations sur la répartition géographique, l'état des populations, les tendances des populations, les menaces, l'utilisation et le commerce, l'impact réel ou potentiel du commerce, le suivi des populations, les mesures de gestion et de contrôle, sont importantes pour ce qui est de ces espèces de l'Annexe I.

d) Pour les trophées de chasse des espèces de l'Annexe I plus généralement, la résolution Conf. 2.11 (Rev.), recommande que l'autorité scientifique du pays d'importation accepte l'avis de l'autorité scientifique du pays d'exportation selon lequel l'exportation du trophée de chasse ne nuit pas à la survie de l'espèce, à moins que des données scientifiques ou de gestion n'indiquent le contraire, mais là encore, la CoP n'a pas émis d'orientations plus détaillées.

A l'initiative du Mexique, par le biais du document CoP14 Doc. 35 présenté à la CoP14, les Parties ont décidé de demander la tenue d'un atelier international de spécialistes concernant les ACNP pour améliorer les capacités des autorités scientifiques CITES, en particulier concernant les méthodologies, les outils, les informations, l'expertise et autres ressources nécessaires pour formuler les ACNP.

C'est ainsi que l'atelier international de spécialistes concernant les avis de commerce non préjudiciable CITES a eu lieu à Cancún (Mexique) du 17 au 22 novembre 2008. Y ont assisté 103 participants de 33 pays des six régions CITES. Le compte rendu de l'atelier et des détails supplémentaires ont été placés sur le site web de l'atelier [en anglais].

Séance plénière d'ouverture de l'atelier international de spécialistes concernant les avis de commerce non préjudiciable CITES